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  2012年9月8日,全國首個廉政辦公室在珠海橫琴新區掛牌成立。此後,橫琴廉政辦集紀檢、監察、檢察、審計四大職能於一身,工作效率大大提高,但成效仍未如當初輿論所預期的那樣。">
  2012年9月8日,全國首個廉政辦公室在珠海橫琴新區掛牌成立。此後,橫琴廉政辦集紀檢、監察、檢察、審計四大職能於一身,工作效率大大提高,但成效仍未如當初輿論所預期的那樣。
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  2013年5月8日,前海廉政監督局正式掛牌成立。廣東省委常委、省紀委書記黃先耀,省委常委、深圳市委書記王榮,市長許勤等出席。">
  2013年5月8日,前海廉政監督局正式掛牌成立。廣東省委常委、省紀委書記黃先耀,省委常委、深圳市委書記王榮,市長許勤等出席。
  廉政公署40年之 內地借鑒
  紅色的幕布揭開,陽光照在鋥亮的牌匾上。“那是1988年3月8日,陽光燦爛,我在這天多了一個新‘官銜’———深圳市經濟罪案舉報中心主任。”在陳乃昌老人眼中,那是一生中最難忘也最輝煌的日子。
  西方有一句諺語“不要重覆發明輪子。”意思是已經被驗證成功的經驗,可以直接拿來,不需要走彎路。製作輪子並不難,但在設計一個大國的反腐體制機制的時候,到底要不要學習外來經驗,如何學習、學習多少,都是存有爭議的話題。
  香港廉政公署1974年成立後,不斷被內地借鑒、學習,近水樓臺先得月,與香港一河之隔的深圳無疑有先天優勢。從深圳經濟罪案舉報中心,到廣東反貪局、國家反貪總局的設立,再到橫琴、前海的廉政改革,都帶有香港廉署的印跡。但“不斷被學習,從未被超越”,香港廉署與內地反貪機構的距離,恰恰反映內地反貪工程的迫切性與艱巨性。
  深圳學廉署成立舉報中心
  香港廉署於1974年成立後,港島風氣為之一變,迅速躍居全球廉政地區前列,也自然而然成為內地研究、學習的典範。
  1988年3月8日,分管反貪工作的深圳市檢察院副檢察長陳乃昌多了一個職務———深圳市經濟罪案舉報中心主任。這個中心的成立與香港廉署息息相關。“1987年冬天,當時的市檢察院檢察長張煥熙,作為代表到香港參加世界反貪大會。在聽取大會經驗介紹中,張煥熙覺得香港的舉報制度非常好。經過一番考察後,打算借鑒香港的做法,在市檢察院成立舉報中心。”陳乃昌說。
  鼓勵舉報、倚仗舉報,是香港廉署成功的秘訣之一。廉署成立不久,就將“大老虎”香港總警司葛柏拿下,民心為之一振,加上廉署高度的保密性,實名舉報的越來越多,成立首10個月,接到的貪污投訴就有3189宗。
  深圳學習香港廉署成立的舉報中心,為全國首創。中心成立一個月,受理舉報線索207件,是成立前同期的7倍。“記得最多的時候,舉報中心一天收到了100多封舉報信。當時我們舉報中心有7個人,但根本忙不過來,‘無米下鍋’變成了‘有米沒有鍋’。”
  很快,中信實業銀行深圳支行原行長高森祥、深圳市房管局原局長陳炳根、深圳市社保局原局長邱其海等貪官被相繼“挖出”,陳乃昌倍感振奮。“那是我一生中最難忘的日子。”深圳的經驗迅速在全國“開花結果”:1989年1月10日,最高檢成立舉報中心。不到一年的時間,全國就有3168個檢察院建立了舉報中心。
  如果說,舉報中心送來了“活水”,那麼如何“治水”,則是反貪機構更大的挑戰。
  上世紀八九十年代,一部名為《廉政風暴》的香港電影風靡內地,也引起廣東省政府的註意。1988年10月,廣東省檢察院組團前往香港考察。“他們介紹全套技術給我們,像如何安插卧底、保護線人等看家‘絕活’,也都教給我們了。”當時的副團長吳偉亮曾向媒體講述。
  10個月後,廣東在全國率先成立反貪污賄賂工作局。據說招牌剛掛上去,舉報信就像雪片一樣飛來,也有很多官員主動上門求情或自首。在一次“限期自首”攻堅戰中,全省共有3485名違法犯罪分子到檢察機關投案自首,交代出的涉案金額累計達5040多萬元。特別是最後一天,到深夜12點,還有人在反貪局排隊自首。
  源於香港,在廣東落地的反腐經驗再次發揚光大。1995年,最高人民檢察院反貪污賄賂總局成立。數據顯示,1998年至20 0 2年,全國檢察機關反貪部門共立案偵查貪污賄賂等犯罪案件171387件,為國家輓回經濟損失205 .89億元。
  橫琴廉政辦整合式改革
  但令人擔憂的是,一方面是反腐機構不斷增加,反腐力度持續加大,另一方面卻是腐敗行為有不斷蔓延之勢。隨著改革開放的深入,中國經濟迅猛發展,潛滋暗長的貪腐分子,就如同掉進米倉的碩鼠。打擊貪污腐敗,成為中國急迫又艱巨的任務。
  習近平在十八屆中共中央政治局第一次集體學習時指出:“如果任由腐敗問題越演越烈,最終必然會亡黨亡國!近年來我們黨內發生的嚴重違紀違法案件,性質非常惡劣,政治影響極壞,令人觸目驚心。”十八屆三中全會後,中共中央發佈《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年》。如何在學習借鑒先進地區經驗的基礎上,構建有效的防貪、反腐體系,成為官民議論的焦點。
  “中國一直在向世界所有清廉的國家和社會學習,學習它們如何有效反腐敗。到今天,能學的,已經學了;能做的,也已經做了。但為什麼腐敗還是繼續變本加厲呢這才是需要人們深刻思考的。”中國問題專家、新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年說,目前中國反貪機構太多太分散,不僅黨、政、人大、政協都設立了反腐敗機構,連大學都有紀委。
  “內部反腐敗機構過多的邏輯結果,就是反腐敗責任極其不明確。其次,機構眾多會給腐敗提供很多機會。其三,反腐敗機構眾多也導致了這些機構本身的腐敗。”反觀香港和新加坡,“一個小小的反腐敗機構就造就了一個清廉的政府。最重要的就是權力高度集中,責任高度明確。”
  其實,內地已在往這方面努力。
  在廣東珠海的橫琴島上,2012年9月成立了一個廉政辦公室,成立之初,這個機構一度被坊間稱作“廉政公署內地版”。這也是內地第一個整合了懲防腐敗的紀檢、監察、預防、反貪、審計等職能的機構。當時橫琴想做的,正是建立一個像香港那樣的反腐的專職部門。“突破現有體制,集合所有反腐力連打造唯一的反腐機構。”廣東省紀委有關負責人在橫琴廉政辦成立之初接受媒體採訪就如此定位。
  成立後一年半的時間內,雖然廉政辦剋服了以往監督手段比較單一、力量不足的短板,實現了反腐倡廉各職能部門的無縫銜接,減少了各相關部門職能交叉帶來的資源浪費,工作效率大大提高,但成效仍未如當初輿論所預期的那樣。
  橫琴新區廉政辦公室相關負責人介紹,目前廉政辦共設四個部門:綜合處、紀檢監察處、審計監督處、調查聯絡處。按照“條條派出、塊塊統籌”的原則,各內設機構工作人員主要由各派出部門配置,日常管理由廉政辦統一負責,重要業務由廉政辦統籌的同時接受派出部門珠海市紀委、監察局、審計局、檢察院業務指導;實行廉政辦與區紀委合署辦公體制,接受市紀委和橫琴新區黨委雙重領導,查辦案件以市紀委領導為主。
  對於橫琴廉政辦的架構,中央黨校馬克思主義理論教研部副主任秦剛認為,其實質是在當下中國體制和政治生態下反腐制度“大部制”整合式的改革嘗試。不過與香港廉署相比,前者喪失了香港廉署的核心———獨立性,香港廉署由行政長官任命,不受其他任何權力的干涉,可以實現完整的獨立辦案。
  北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水也認為,從設計和發展來看,橫琴廉政辦不僅組織形式不接近香港廉署,而且運行機制相差甚遠。橫琴廉政辦相當於一個綜合性的工作小組,工作人員得益於便利的工作環境和條件而形成協作機制,但不同職能的人員仍需對口上級相關的領導機關。
  2013年年底,橫琴正式設立了檢察院和法院,檢察院的設立,也預示著此前廉政辦的檢察職能的喪失。
  前海“監督專員公署”流產
  在反貪制度改革上,與香港更近的深圳,有著比其他城市更大的雄心。
  早在2008年,《深圳市近期改革綱要(征求意見稿)》就透露深圳正在醞釀的多項重大改革,其中包括“借鑒香港廉政公署模式,研究創新反腐廉政的工作機構和運作模式”。但這一構想一直處於“醞釀”狀態。
  一直到2010年,深圳特區在而立之年,才又找到前海這個承載深度改革的載體。2011年披露的《深圳前海合作區條例(初稿)》曾讓人眼前一亮。條例提到,前海將設立“監督專員公署”,有獨立監督權力不受非法干涉,而監督專員和助理監督專員從深圳市和香港有威望的知名人士中選任,監督專員公署經費由市本級財政預算安排,每年向市人大報告工作並向社會公開。
  可惜,同年7月深圳市人大常委會通過的《條例》最終版本,卻捨棄了“監督專員公署”的制度設計。深圳市人大法制委員會副主任周榮生則表示,最終版本刪除了一些制度設計是考慮到時機和條件尚不成熟,或是為了與現行法律法規更有效銜接。
  深圳最終的提法,是設立前海監督機構,由具有監督、監察等職責的單位組成,監督機構可以接受具有監督、監察等職責的單位的委托,行使相應的職權。正是因應最終版本的《條例》,才有了現今的前海廉政監督局。在前海管理局有關人蝕來,新的廉政監督模式其實是前海先提出的,但橫琴借鑒後,比前海先落實了。
  比橫琴廉政辦晚“出生”半年多,2013年5月,深圳前海廉政監督局掛牌成立,與橫琴廉政辦公室類似,整合紀檢監察、檢察、審計等機構職能,歸口市紀委管理,但與橫琴廉政辦有所區分的是,廉政監督局在部門設置上更多參考香港廉政公署執法、防貪、倡廉教育“三管齊下”的理念,設案件調查處、預防腐敗處以及尚未開展工作的社區工作處。
  在前海管理局辦公樓和前海e站通服務中心的入口處,可看到“前海廉政監督局舉報中心”的牌子,提供來信、來訪、來電、網上舉報等舉報渠道的聯繫方式,這很容易讓人聯想起廉政公署的“香港,勝在有你和ICA C”的名言。
  與聲名遠播的香港廉署不同的是,前海廉政監督局起步不久,可謂低調,掛牌成立至今,較少進入公眾視野,公眾對其也不甚瞭解。由於前海處於大規模基建階段,註冊企業運營在逐漸展開,需等未來企業和人員大規模進入,社區倡廉教育的職能才會更加凸顯。目前,防止貪污成了前海廉政監督局成立後的工作重點。
  “獨立性”才是未來的改革方向
  “內地學習香港廉署,不是學習其皮毛、架構,而是要學習它的精神。”鄭永年說,目前橫琴、前海做的,只是簡單把幾個部門整合在一起,與香港的廉政公署或者新加坡的反貪污調查局相去甚遠。
  專家認為,橫琴廉政辦公室和前海廉政監督局的相繼成立,放之於全國來講,具有地方首創的意義,意味著在廉政監督機制上出現了一種新的模式,釋放出新的信號。由於兩地的開發開放目前處於起步階段,在實現了形式上的不同後,這種新的模式能否實質發揮出不同於以往模式的效能,還有待觀察。普遍的看法是,要取得香港廉政公署的“真經”,橫琴和前海還需走得更遠。
  “我們要打造真正的‘內地版廉政公署’。”中國社會科學院政治學所研究員周少來建議,借鑒香港廉政公署的單一權威和單一機構的反貪經驗,在內地的可行性操作只能是“單一權威領導下的分層多中心治理”,其理想狀態是造就幾千個內地版的“內地廉政公署”。
  他的構想是成立單一權威領導———中央廉政委員會,委員會主任為最高負責人,只對國家主席負責,並受其任命和向其彙報工作。中央紀律檢查委員會、監察部和國家預防腐敗局等反腐倡廉機構全部整合為中央廉政委員會。全國31個省級行政單位各設立一個省級廉政委員會。省級廉政委員會主任受中央廉政委員會主任任命並接受其監督,省級廉政委員會的人事和經費由中央廉政委員會統一獨立管理,不受本省級單位內的行政部門、立法部門和司法部門的影響和干擾。下級市、縣兩級廉政委員會,只是省級廉政委員會的派出機構,只受省級廉政委員會的統一領導,不受同級行政、司法等機構的影響。
  但周少來也承認,這一制度改革,將是內地反貪制度體系的革命性變革,任務艱巨而道路漫長,需要政治體制和法律體系的巨大改革,涉及到各級廉政委員會與各級人大機關、行政機關、司法機關的關係,並直接涉及到與各級執政黨組織的關係。所以,需要有序推進、分層分級、先行先試。如在廣東省進行省級試點,在深圳市進行市級單位試點,在深圳市前邯發區進行縣級單位試點。
  但先行先試也有麻煩。如果僅在前海、橫琴等地試點,當它查到更高級別官員的問題時,要怎麼辦以珠海廉政辦為例,中央黨校馬克思主義理論教研部副主任秦剛就分析過,廉政辦行政級別較低,還要接受多重領導,所以獲得一定的“獨立性”才是未來的改革方向,需要化解“長官意志”的難題,需要更高級別部門進行“高度授權”運作。珠海檢察系統一位幹部表示,“廉政辦如果向香港廉政公署學習,必須按照反腐敗的流程來重新組建廉政辦的制度結構和運行流程。不過,從檢察職能的分離來看,橫琴廉政辦短時間內應該不會再有大變革。”
  又回到學習香港廉署的話題,鄭永年認為,只要真正學到了香港廉署的經驗,在地方先行先試並沒問題。在他看來,廉署的經驗除了內部集權、保障獨立之外,就是外部的監督,確保其公平、透明。“在減少內部多元主義的同時要增加外部多元主義,即引入社會力量參與反腐敗。”鄭永年說,媒體不僅僅可以揭露腐敗,更可以產生強大的社會壓力。“腐敗能夠大行其道,能夠招搖過市,主要是因為沒有陽光。”
  香港與新加坡的廉政建設有相似之處,都是憑一個部門雷厲風行的反腐,成就高水平的廉潔。這是一個艱巨的過程,需要有極大的反腐決心、良好的制度設計,還要有社會民眾的參與,司法獨立的支撐。但周少來提醒,不能以反貪的艱巨性、長期性作為姑息腐敗的藉口。“改革需要政治智慧,更需要政治勇氣。”
  記者手記
  橫琴經驗:變“串聯”為“並聯”治腐
  橫琴廉政辦和前海廉政監督局於2012年和2013年相繼成立,將其稱之為內地版廉政公署的人不少,特別是前海廉政監督局,部門設置直接仿效香港廉署執法、防貪、倡廉教育“三管齊下”做法,設案件調查處和預防腐敗處(社區工作處)。然而,一如在其它領域可以看到的情況,內地版與香港版之間時常存有實質的差異,形似之外,如何神似如何防止“橘生淮南則為橘,生於淮北則為枳”這仍是需要繼續探索的課題。
  2013年9月18日,橫琴廉政辦在成立一周年的日子里舉行了首次開放日活動,邀請了區直各部門黨員幹部、大橫琴公司代表和30名社區群眾代表參觀。廉政辦人員不多,行政編製11個,設主任1名,由橫琴新區黨委副書記、紀委書記兼任,副主任3名。內設四個處室,整合了黨內監督、法律監督、行政監督、審計監督等監督力量。
  就在這次活動上,當被問到廉政辦成立一年來取得哪些成效時,該辦一名副主任沒有直接回答,只是舉了一個被廣泛報道的案件———橫琴新區公共建設局副科長黃某受賄案。若按照以往的程序,該案從接到線索到最後查證需要好幾個月,但橫琴廉政辦僅用10天便摸清了黃某違紀違法的基本事實。
  這名副主任進一步解釋,一個腐敗案件在進入司法程序之前,往往涉及紀檢、監察、反貪、審計等系統,目前各地主要的做法都是分開的,每個系統負責一個環節,只有上一個環節做完了才流到下一個環節。而目前橫琴廉政辦因為機構設置已經“大部制”了,一有案件幾個系統協同作戰,通力合作,優勢互補。如果用物理學上的“串聯”和“並聯”做比較,目前其他紀檢系統的辦案方式有點類似於物理學上的“串聯”,而橫琴廉政辦的做法有點類似於“並聯”。
  將防治腐敗工作從“串聯”變為“並聯”,節省辦案時間,優化辦案流程,形成“一個平臺辦公,多雙手抓落實”的防治腐敗格局,擺脫了過去某一職能部門“單打獨鬥”開展監督的局面。這大概就是橫琴廉政辦的試點經驗。
  在進行體制機制創新的同時,橫琴廉政辦也未能跳出現有體制框架,比如,廉政辦與區紀委合署辦公,接受珠海市紀委和橫琴新區黨委雙重領導;廉政辦經費由橫琴新區財政核撥。雖然從職責上來講,橫琴新區內處級以上官員由市紀委監督,廉政辦只負責對科級及以下公職人員的腐敗行為防治,查辦案件和人事任命也都以市紀委領導為主。但正所謂“拿人手短”,經費都由橫琴新區來核撥,廉政辦在區內防治腐敗的獨立性無疑會打些折扣。
  若想更進一步出成績,減少辦案阻力,增加防治腐敗的獨立性,橫琴廉政辦不妨再做嘗試,首先應該在經費上跳出轄區撥付方式,改由市本級財政核撥;其次,脫離橫琴新區黨委領導,僅接受市紀委領導並對其負責。如此,廉政辦或離“內地廉政公署”更近一步。
  截至目前,廣東省沒有明確要求橫琴廉政辦和前海廉政監督局的模式要實現“可複製、可推廣”,只是提出要為橫琴和前海的發展營造良好環境,為全省反腐倡廉建設提供新鮮經驗。橫琴廉政辦和前海廉政監督局未來還會如何進行先行先試,國家層面在廉政監督上會否有新的考連仍是需要觀察的問題。
  統籌:南都記者莊樹雄
  採寫:南都記者 王睦廣 朱鵬景 張應昂 莊樹雄
  供圖:南都南方日報資料圖  (原標題:學習廉署從橫琴到前憨
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